世界各國國家安全立法均屬中央事權(quán)

作者：肖金泉

近期，以美國為首的一些西方國家無理指責(zé)中國草擬涉港國安立法違背《中英聯(lián)合聲明》和香港基本法?？v觀世界各國，中央立法機(jī)構(gòu)在國家安全立法方面都具有決定性主導(dǎo)作用。國家安全是一個國家生存和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，維護(hù)國家安全是涉及國家主權(quán)的重要事項。世界上任何國家，無論實(shí)行單一制還是聯(lián)邦制，國家安全立法權(quán)都屬于國家中央層級的立法機(jī)構(gòu)。

美英國家安全立法種類繁多

美國是世界上最重視國家安全立法的國家，也是國家安全法律體系最完整的國家。美國國家安全立法種類繁多，僅成文法就多達(dá)20部?？偟膩碚f主要有兩類：一類是《1947年國家安全法》及其修正案，屬于基本法性質(zhì)的法律，是美國其他類安全法制定的基礎(chǔ)與淵源。另一類是國家安全專門法，即針對具體安全領(lǐng)域制定的法律。比如情報安全法、反恐怖主義法、“301條款”和《外國投資與國家安全法》等屬于維護(hù)美國國家安全專門法律。

英國政府在構(gòu)建自己的國家安全法律體系過程中針對國民防務(wù)與國家緊急狀態(tài)、反恐怖主義、國家安全機(jī)構(gòu)等方面都進(jìn)行了立法，將維護(hù)國家安全的各類規(guī)定具體細(xì)化到各部門法和專門性法律中。例如，1986年英國議會通過了《和平時期國民防務(wù)法案》，進(jìn)一步明確了中央政府與地方政府在應(yīng)急安全管理方面的責(zé)任范圍；1989年，英國議會頒布了《國家安全機(jī)構(gòu)法》，首次將情報機(jī)構(gòu)的活動納入法治軌道，明確了各相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限和管轄歸屬；2004年11月英國議會通過《國民緊急應(yīng)變法》，界定了緊急事態(tài)，授予政府緊急事態(tài)權(quán)力；2011年12月英國議會通過《恐怖主義預(yù)防和偵察措施法》；2015年英國議會頒布了《2015年反恐與安全法案》，對限制嫌疑人旅行、出入境，以及展開相關(guān)調(diào)查、預(yù)防恐怖犯罪上都有詳盡規(guī)定。

各國最高立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國家安全立法

縱觀世界，各國都高度重視國家安全立法，且國家安全立法權(quán)都屬于各國的最高立法機(jī)構(gòu)。

在美國，國會享有最高立法權(quán)。美國國會在二戰(zhàn)后通過的《1947年國家安全法》是美國第一部綜合性國家安全法律，也是世界上第一部專門就國家安全問題制定的法律。美國作為聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦與州具有各自相對獨(dú)立的立法機(jī)構(gòu)和司法體系，國會行使聯(lián)邦立法權(quán)，各州議會是州的立法機(jī)關(guān)，行使州的立法權(quán)。雖然美國各州都具有立法權(quán)，我們也常?？吹降胤秸氖啄X不聽或不在意總統(tǒng)的指令。但是涉及國家主權(quán)和安全問題的重大事項，地方政府是沒有權(quán)力的，仍是由國家最高立法機(jī)構(gòu)美國國會來決定，沒有任何一個州可以在國家安全方面獨(dú)立立法。根據(jù)法律規(guī)定，各州也必須服從和遵守。

英國議會是世界最早的現(xiàn)代民主代議機(jī)構(gòu)，也是在英國擁有最高立法權(quán)的機(jī)構(gòu)。英國議會對全國性的重要事務(wù)享有立法權(quán)，蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭地方議會僅對本地區(qū)部分事務(wù)享有一定自治權(quán)和立法權(quán)，市級或郡級地方議會在法律授權(quán)的范圍之內(nèi)對地方具體事務(wù)享有有限的立法權(quán)?？梢钥闯鲇胤搅⒎?quán)是非常有限的，而且制定過程也很嚴(yán)格，對于涉及國家主權(quán)的國家安全立法，只有議會才享有立法權(quán)。

德國《基本法》規(guī)定，德國聯(lián)邦議會具有最高立法權(quán)。德國國家安全法律體系中的《反國際恐怖主義法》《聯(lián)邦憲法保衛(wèi)法》《能源安全法》《共同反恐?jǐn)?shù)據(jù)法》等均由聯(lián)邦議會通過；法國議會在國內(nèi)擁有最高立法權(quán)，以反恐法為代表的涉及國家安全的法律統(tǒng)一都由法國議會通過；日本國會是國家的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和唯一立法機(jī)關(guān)，享有國家立法權(quán)，日本的國家安全戰(zhàn)略及相關(guān)法律與規(guī)制的制定也掌握在內(nèi)閣和國會議員手中，法律最終由日本國會通過；俄羅斯聯(lián)邦的代表與立法機(jī)關(guān)是俄羅斯聯(lián)邦議會，俄羅斯目前的國家安全保障法律體系由具有不同效力等級及效力范圍的規(guī)范性法律文件構(gòu)成，這些法律文件的通過和頒布，都由俄羅斯聯(lián)邦議會決定。

中國推進(jìn)涉港國安立法必要且正當(dāng)

國家安全法律體系設(shè)立的核心目的除了維護(hù)主權(quán)、制止動亂和顛覆國家政權(quán)之外，還有就是保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全和社會秩序的穩(wěn)定。從去年的修例風(fēng)波發(fā)生以來，香港一些暴亂分子在外國勢力的煽動和支持下，發(fā)動了一系列有組織的暴力活動，目的是顛覆“一國兩制”和香港的法律制度，企圖通過暴力抗法使香港能夠“獨(dú)立”。這一方面已經(jīng)觸及國家主權(quán)問題，一方面也造成了香港社會的動亂，香港人民的生命財產(chǎn)安全已經(jīng)受到了極為現(xiàn)實(shí)的威脅。

《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第一條明確規(guī)定：“香港特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分”。香港的“高度自治權(quán)”是以主權(quán)歸屬于中國為前提的，維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益是香港特區(qū)的基本法律，也與每一位香港市民息息相關(guān)。

《基本法》第23條規(guī)定，“香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機(jī)密的行為，禁止外國的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系?！薄痘痉ā肥谟柘愀厶貏e行政區(qū)就維護(hù)國家安全部分立法權(quán)，這是在“一國兩制”制度下作出的特殊安排，但這并不改變國家安全立法是中央事權(quán)的屬性，也不改變?nèi)珖舜缶哂凶罡吡⒎?quán)的屬性，也不可能在法律上影響中央立法機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況和需要繼續(xù)建構(gòu)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制。這是主權(quán)國家的基本權(quán)利，世界各國都是如此，中國沒有理由例外。

全國人大有權(quán)力依據(jù)憲法和香港基本法，根據(jù)香港特區(qū)的實(shí)際情況和需要履行維護(hù)國家安全的憲法責(zé)任，包括制定與香港特區(qū)有關(guān)的維護(hù)國家安全法律，構(gòu)建有關(guān)法律制度和執(zhí)行機(jī)制。憲法是國家的根本大法，具有最高法律地位效力，是特別行政區(qū)制度和香港基本法的法律依據(jù)和淵源?！痘痉ā沸蜓灾忻鞔_指出，“根據(jù)中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法，規(guī)定香港特別行政區(qū)實(shí)行的制度，以保障國家對香港的基本方針政策的實(shí)施?！比珖舜笞鞒龅挠嘘P(guān)決定具有最高法律效力。

有人認(rèn)為中國全國人大的決定違反了《中英聯(lián)合聲明》，這也是不成立的?！吨杏⒙?lián)合聲明》是中國政府和英國政府就香港回歸共同發(fā)表的“聲明”，聲明的主要事項和作用是確認(rèn)英國必須將香港按時歸還中國和中國在香港實(shí)行“一國兩制”。作為一個歷史性聲明文件不可能對中國最高立法機(jī)構(gòu)的權(quán)利進(jìn)行制約。在涉及國家主權(quán)和香港社會的基本安全與安定時，《中英聯(lián)合聲明》不可能具有高于中國的憲法和香港基本法的法律效力。

十三屆全國人民代表大會第三次會議通過的《全國人民代表大會關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》，從國家層面完善香港在國家安全方面的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，具有必要性和緊迫性，一方面加強(qiáng)和鞏固了“一國兩制”制度，只有維護(hù)好國家安全與國家主權(quán)，才能充分發(fā)揮“一國兩制”的制度優(yōu)勢；另一方面為香港安定的未來發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)，從而更好地保障香港居民的生命財產(chǎn)安全及其他合法權(quán)利和自由。

    （作者：肖金泉，系中共北京大成律師事務(wù)所黨委書記、律師，北京師范大學(xué)國家安全與發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員，中國政法大學(xué)法學(xué)院兼職教授）