黃艷律師以案釋法系列之農(nóng)村舊廠房一朝成“違建”

1991年，民企老板李先生在村里承包了一塊棄置地。第二年他借用棄置地上村委會(huì)的舊廠房開辦了一家印刷廠，開始闖蕩商海。因生產(chǎn)需要，后來他數(shù)次對(duì)廠房進(jìn)行擴(kuò)建。然而，20多年后的2014年，李先生突然接到一份通知，說他的廠房已被列為違法建筑，將被依法拆除。經(jīng)營得好好的，怎么突然就成“違建”了呢？這令李先生一家非常驚愕和困惑。沒辦法，他們只好向?qū)I(yè)律師求助。只是，盡管此后提起的數(shù)次行政復(fù)議都取得了勝訴，廠房最終還是沒有能夠逃脫被強(qiáng)拆的命運(yùn)。

由于涉案廠房已經(jīng)建成多年，中間的“違建”免不了會(huì)涉及一些歷史原因，情況比較復(fù)雜，于是，一場(chǎng)經(jīng)歷復(fù)議、一審、二審、重審一審，持續(xù)數(shù)年的官司便由此拉開了序幕。

而縱觀全國，近年來在類似的違章建筑拆遷中，由于歷史原因?qū)е率掷m(xù)不齊后來被認(rèn)定為“違建”，進(jìn)而被強(qiáng)拆，由此引發(fā)爭議的案件大量存在。

廠房被拆

20世紀(jì)90年代，改革開放的春風(fēng)席卷中國大地，無數(shù)人下海經(jīng)商，創(chuàng)造了一個(gè)又一個(gè)的神話。

1991年，李先生白手起家，正式踏上創(chuàng)業(yè)路。他通過與村委會(huì)簽訂土地房屋租賃合同，取得了村里一塊荒廢的集體土地以及地上房屋的使用權(quán)。1992年，李先生成立了印刷廠，1993年取得政府頒發(fā)的《集體土地建設(shè)用地使用證》，該證載明：用地面積為1752平方米，建筑占地665平方米。

后來，憑借著李先生的勤奮和經(jīng)營有方，印刷廠的效益越來越好，逐漸從起步時(shí)十幾個(gè)人的小作坊發(fā)展成為一家擁有數(shù)百員工的現(xiàn)代企業(yè)。為滿足企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能的需要，從承包開始，李先生便先后數(shù)次對(duì)廠房進(jìn)行擴(kuò)建。截止到被強(qiáng)拆時(shí)，印刷廠承租土地上的廠房總面積為逾7000平方米。

長久以來，由于我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，農(nóng)村的規(guī)劃、治理缺位，沒有專項(xiàng)的鄉(xiāng)村規(guī)劃法律法規(guī)。這導(dǎo)致了一個(gè)客觀結(jié)果：在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，許多廠房都是在證件不全的情況下興建的。由于監(jiān)管不嚴(yán)，通常也沒人管，使得未批先建的情況非常普遍。

隱患也就此埋下。

隨著鄉(xiāng)村建設(shè)的推進(jìn)，印刷廠涉案土地被列入了拆遷范圍。由于廠房面積比較大，拆遷補(bǔ)償談判進(jìn)展緩慢。而在這個(gè)過程中，李先生于2014年4月15日接到當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府作出的《限期拆除決定書》，認(rèn)定印刷廠的房屋未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，屬于違法建設(shè)，責(zé)令限期自行拆除，恢復(fù)原地貌。

拉鋸戰(zhàn)由此開始。在隨后數(shù)年的時(shí)間里，鎮(zhèn)政府多次給印刷廠下達(dá)限期拆除決定、強(qiáng)制拆除決定。不過，在李先生提起行政復(fù)議后，這些限期拆除決定、強(qiáng)拆決定均被區(qū)政府以執(zhí)法程序違法等理由給撤銷了。只是，鎮(zhèn)政府的意志非常決絕。經(jīng)過數(shù)論博弈，2017年11月11日，鎮(zhèn)政府最終還是以違建為由，組織有關(guān)人員強(qiáng)行拆除了涉訴房屋。

對(duì)簿公堂

再次提起行政復(fù)議的同時(shí)，2018年1月，因不服鎮(zhèn)政府的強(qiáng)拆行為，印刷廠一并向法院提起了確認(rèn)違法行政訴訟和行政賠償之訴。

確認(rèn)違法一審行政訴訟中，法院最后判決：鎮(zhèn)政府未依法取得征地批文，也尚未就賠償問題與印刷廠達(dá)成一致，在未通知印刷廠的情況下強(qiáng)行拆除房屋，違反了法定程序，行政行為違法。但是，并未進(jìn)一步確認(rèn)涉案房屋是否為違法建筑。李先生不服，上訴至市中級(jí)人民法院，結(jié)果被駁回上訴，維持一審判決。

一審行政賠償訴訟中，李先生請(qǐng)求：（1）恢復(fù)廠房原狀；（2）賠償印刷廠機(jī)器設(shè)備及其他財(cái)產(chǎn)損失共計(jì)1360余萬元。最終，法院只判定鎮(zhèn)政府賠償房屋建筑殘值損失和機(jī)器設(shè)備等物品損失共計(jì)27萬元。李先生不服，委托黃艷律師上訴至市中級(jí)人民法院，市中院審理后認(rèn)為，一審法院的補(bǔ)償方案未對(duì)涉案“違法建筑”形成的歷史原因等加以審查，有不妥之處，于是撤銷了一審賠償判決，發(fā)回區(qū)人民法院重審。

黃艷律師在重審一審程序中，幫助委托人對(duì)訴訟策略進(jìn)行了調(diào)整。包括將訴訟請(qǐng)求變更為：因被強(qiáng)拆的廠房已不具備恢復(fù)原狀的可行性，因而主張經(jīng)濟(jì)價(jià)值賠償；另外，增加拆遷中的停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償。

具體來看，該案爭議的核心，一是違法建筑的認(rèn)定，一是賠償金額的確定。

違法建筑一般是指違反《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定而建造的建筑物和其他設(shè)施物。也就是未經(jīng)規(guī)劃土地主管部門批準(zhǔn)，未領(lǐng)取建設(shè)工程規(guī)劃許可證或臨時(shí)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，擅自建筑的建筑物和構(gòu)筑物。

我國法律明確規(guī)定，拆除違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，不予補(bǔ)償。

黃艷律師在提交的《法律意見書》中指出，該案中，被強(qiáng)拆的廠房并非一次性建成。其中，印刷廠1993年獲得《集體土地建設(shè)用地使用證》時(shí)上面登記的665平方米建筑物，應(yīng)當(dāng)是受《物權(quán)法》保護(hù)的合法面積。至于無證面積部分，應(yīng)當(dāng)考慮到具體的歷史背景，即直至2010年底之前，印刷廠所在地都沒有建立村莊規(guī)劃，也未建立具體的鄉(xiāng)村建設(shè)工程規(guī)劃許可制度。按照相關(guān)規(guī)定，這期間“建成的違法建設(shè)，屬于歷史遺留違法建設(shè)”。并且，由于該案中無證面積存續(xù)已久，政府一直無人過問，很容易給人一種印象：在自己租賃的土地上建房，不違法。事實(shí)上，農(nóng)村很多違建就是這么形成的。

另外，據(jù)李先生說，2013年最后一次擴(kuò)建時(shí)，印刷廠曾申請(qǐng)過辦理規(guī)劃許可，卻先后被相關(guān)部門告知“不用辦”、“辦不了”，導(dǎo)致了印刷廠客觀上無法履行“辦證義務(wù)”。

也就是說，印刷廠的違建，行政機(jī)關(guān)存在過錯(cuò)。

鎮(zhèn)政府強(qiáng)拆程序違法，則是確定無疑的。實(shí)施強(qiáng)拆前，鎮(zhèn)政府未告知印刷廠強(qiáng)制拆除房屋的具體時(shí)間，亦未告知印刷廠自行清理房屋內(nèi)的財(cái)物，在強(qiáng)拆時(shí)也沒有制作筆錄、未攝制錄像，清理物品時(shí)沒有制作物品清單……因此，對(duì)因強(qiáng)拆造成的建筑殘值損失、機(jī)器設(shè)備及其他損失，鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

綜上，因涉案建筑在拆遷范圍內(nèi)，違法拆違后的賠償爭議，應(yīng)當(dāng)本著實(shí)事求是的原則，綜合考慮建設(shè)情節(jié)、房屋形成歷史背景、拆遷中對(duì)建筑物的補(bǔ)償政策及方案、行政機(jī)關(guān)過錯(cuò)程度等因素，不能簡單的以未取得鄉(xiāng)村規(guī)劃許可，即將涉案廠房定性為違法建筑，并以此確定賠償標(biāo)準(zhǔn)。

2019年11月20日，重審一審依法審理后，法院宣判：“1990年4月1日開始實(shí)施的《城市規(guī)劃法》及2008年1月1日開始實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，均要求建筑物建設(shè)前要取得規(guī)劃許可證件。本案中，涉案建筑無論是1991年后建設(shè)的，抑或是2013年后建設(shè)的，印刷廠建設(shè)前均未依法取得規(guī)劃審批手續(xù)，現(xiàn)有證據(jù)亦無法證實(shí)涉案建筑物屬于合法建筑，故涉案建筑不屬于印刷廠的合法權(quán)益?！?/p>

賠償金額部分，除了廠房、機(jī)器設(shè)備及其他財(cái)產(chǎn)損失，印刷廠還要求鎮(zhèn)政府賠償相應(yīng)的停產(chǎn)停業(yè)損失費(fèi)。不過，法院指出，根據(jù)《國家賠償法》規(guī)定，國家賠償中財(cái)產(chǎn)損失賠償范圍僅限于直接損失，本案中，因印刷廠要求賠償?shù)耐．a(chǎn)停業(yè)損失不屬于直接損失，故不予支持。

最后，法院判處鎮(zhèn)政府賠償印刷廠因強(qiáng)制拆除廠房造成的建筑材料殘值及機(jī)器設(shè)備、其他物品損失共計(jì)176萬元。

雖然賠償金額由當(dāng)初的27萬元提升至176萬元，但與印刷廠主張的賠償金額還有一定的距離。不久，印刷廠再次上訴至市中級(jí)人民法院，黃艷律師沒有再代理。2020年5月25日，法院宣布了行政賠償判決書：駁回上訴，維持一審判決。

這也是終審判決。

律師說法

我國法律明確規(guī)定，拆除違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，不予補(bǔ)償。但是，這并非意味著，征收補(bǔ)償就沒有爭取的空間了。

黃艷律師說：

首先，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，許多的廠房建于2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)之前，彼時(shí)，制度和監(jiān)管的缺位，導(dǎo)致許多廠房都是在證件不全的情況下興建的，未批先建的情況非常普遍。因此，有關(guān)部門在確定補(bǔ)償方案時(shí)，應(yīng)酌情考慮這些“歷史原因”。

其次，許多舊廠房突然被列為“違建”，被強(qiáng)制拆除，背后的導(dǎo)火索往往是規(guī)劃占地拆遷。以拆違促拆遷，是企業(yè)除了查稅促遷以外常遇到的另一道大坎。通常情況下，企業(yè)的建筑房屋較多、面積較大，涉及的補(bǔ)償數(shù)額自然水漲船高，這就導(dǎo)致房屋征收部門可能為了控制拆遷成本，無法完全按照合理的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。而如果以“拆違”代替“拆遷”，不僅可以震懾到企業(yè)，節(jié)省拆遷成本，還可以加快拆遷進(jìn)程，可謂一舉兩得。

那么，企業(yè)應(yīng)如何應(yīng)對(duì)？

一方面，企業(yè)應(yīng)該清楚，無證建筑并不必然就等于必須拆除的違法建筑。即使是未取得規(guī)劃審批手續(xù)建設(shè)的建筑物，一般也只有在嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的情況下才必須拆除。倘若可以采取補(bǔ)救措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響，則不必拆除，限期整改即可。

另一方面，如果建筑物已經(jīng)被納入征收范圍，那么，應(yīng)當(dāng)先依法進(jìn)行合法性認(rèn)定，依照征收補(bǔ)償方案的相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先處理征收補(bǔ)償?shù)膯栴}。實(shí)踐中，不少省份的國有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)里均對(duì)無證建筑的補(bǔ)償作出了區(qū)分補(bǔ)償規(guī)定，并非無證建筑一律不予補(bǔ)償。所以，一旦遭遇以“以拆違代拆遷”的情況，企業(yè)首先要做的是驗(yàn)證“拆違”的合法性，并盡可能利用各種政策，爭取更高的補(bǔ)償。

【律師簡介】

黃艷律師，女，漢族，1985年11月出生，湖南常德人，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院法學(xué)學(xué)士、法學(xué)碩士?，F(xiàn)為北京在明律師事務(wù)所督導(dǎo)律師，北京市律師協(xié)會(huì)會(huì)員，北京市律師協(xié)會(huì)審計(jì)評(píng)估法律專業(yè)委員會(huì)委員，中國律師年鑒收錄當(dāng)代優(yōu)秀律師。

2010年7月進(jìn)入律師事務(wù)所工作，2013年8月8日取得律師執(zhí)業(yè)資格，從事法律實(shí)務(wù)工作長達(dá)10年，擅長處理房屋土地征收糾紛、房屋買賣合同糾紛、房地產(chǎn)家事糾紛、房地產(chǎn)項(xiàng)目盡職調(diào)查等。

自2010年進(jìn)入律師事務(wù)所從事訴訟業(yè)務(wù)，在房地產(chǎn)相關(guān)法律事務(wù)領(lǐng)域積累居多勝訴案例、典型案例。